Quali risorse si inseriscono per finanziare il riequilibrio modale, il trasporto e la logistica sostenibile, anche nella sua dimensione tridimensionale?
Olga Simeon, già esperto di aiuti di Stato alla Rappresentanza Permanente d’Italia presso l’Unione Europea e dal 1 dicembre funzionario alla Direzione Generale Concorrenza della Commissione europea, ha aperto il convegno di presentazione del Quaderno 33 del FLC offrendo una panoramica sugli aggiornamenti e sulle novità in arrivo da Bruxelles.
Tre i fronti analizzati: pacchetto di riforme legislative, strumenti di finanziamento e regole di concorrenza.
Si riporta di seguito la trascrizione dell’intervento.
La registrazione integrale del convegno è disponibile sul canale YouTube FLC, cliccando qui. L’intervento di Olga Simeon si trova al minuto 1:44.
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Da tempo sono lettrice dei Quaderni, fonti preziose di analisi attenta e multiprospettica del settore, della logistica e delle sue tendenze.
Il Quaderno 33 è un punto di riferimento molto importante. L’intuizione centrale, lo vediamo chiaramente dal titolo, è che la logistica contemporanea si sviluppa su tre dimensioni, quasi più verticali che trasversali, terra, aria e spazio, e che questa trasformazione richiede un sistema di politiche pubbliche coordinato.
Questa visione e la crescente integrazione dei vari segmenti nell’economia rende evidente, credo, l’ormai inevitabile superamento dell’approccio unimodale del trasporto e ci spinge verso un approccio fortemente multimodale, fondato sul coordinamento dei trasporti. È questa, una parola chiave che troviamo anche nel Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, in relazione al coordinamento delle varie modalità di trasporto. Pertanto, l’approccio multimodale rappresenta il nuovo contesto dove potremmo definire la logistica come il software che fa girare il trasporto sull’hardware delle varie infrastrutture modali. L’obiettivo europeo di riequilibrio dei modi di trasporto, di cui abbiamo iniziato a leggere e a sentire parlare dal Libro Bianco sulla politica europea dei trasporti fin dal 2001, si è affinato nel tempo, adattandosi alle priorità emergenti dell’Unione che hanno condizionato molto e continuano a condizionare anche l’allocazione di finanziamenti. Pensiamo alla priorità della sostenibilità e pensiamo alla strategia per la mobilità sostenibile e intelligente del 2020, al Greening Freight Package di cui accenneremo a breve, e ora alla priorità sicurezza. Pensiamo al pacchetto della mobilità militare di cui sono state appena adottate iniziative legislative da parte della Commissione europea.
In entrambi i casi, in entrambe queste priorità, la logistica è un perno fondamentale per l’equilibrio modale e svolge un ruolo molto importante nell’ottica della capacità di integrare le diverse modalità di trasporto. Mettendo da parte la priorità difesa, per quanto di grande attualità, e restando sul piano della sostenibilità, la sostenibilità è stato il modo forse più neutrale per indirizzare le scelte degli investimenti e le modalità di allocazione dei vari finanziamenti pubblici indipendentemente dalla modalità di trasporto. Rendere più ecologico il trasporto merci, il Greening Freight, è una delle iniziative faro della strategia per la mobilità sostenibile e intelligente, che comprende un pacchetto di riforme molto importanti che la Commissione europea aveva, fin dal 2020, inserito in un action plan ben definito e finalizzato a raggiungere concretamente gli obiettivi di decarbonizzazione del trasporto, in particolare del trasporto merci. Abbiamo quindi un pacchetto di riforme legislative, quello che a me piace definire la pianificazione urbanistica del trasporto, le risorse finanziarie necessarie a renderlo possibile e, terzo, regole di concorrenza che assicurano una distribuzione equa di queste risorse e che assicurano comportamenti degli Stati che mettono a terra questi finanziamenti, ma anche delle imprese, tali da non distorcere la concorrenza e da non creare barriere all’interno del mercato interno. È quello che io chiamo la direzione del traffico.
Il mio breve intervento intende offrire una panoramica sugli aggiornamenti e sulle novità in arrivo da Bruxelles su questi tre fronti: pacchetto di riforme legislative, strumenti di finanziamento e regole di concorrenza, tutti e tre fondamentali nell’ottica di un riequilibrio modale, avendo come filo conduttore la sostenibilità. Particolare attenzione va ovviamente al terzo punto, e quindi alle regole di concorrenza, forse il meno attenzionato ma anche quello che sarà più utile in un contesto, come quello attuale, in cui le risorse scarseggiano e la stessa Unione Europea, la Commissione Europea in particolare, continua a invitare gli Stati membri a cofinanziare determinate priorità e determinati obiettivi politici condivisi, non essendo sufficienti le risorse europee o comunque essendo sempre più difficile recuperarle nell’entità necessaria a perseguire gli ambiziosi obiettivi.
Il pacchetto di riforme legislative: in breve la famosa pianificazione urbanistica. A che punto siamo con il Greening Freight Package? Quel pacchetto si è aperto con il nuovo regolamento TEN-T, adottato l’anno scorso, che rappresenta comunque e sempre la cornice e la dorsale normativa. Restano da adottare alcuni pezzi del Greening Freight Package. Li elenco in ordine di stato avanzamento lavori.
Il nuovo regolamento Count Emission EU è il più avanzato. Introduce un sistema armonizzato di misurazione delle emissioni GHG ed è un pezzo fondamentale nel contesto dell’eFTI e quindi della digitalizzazione del trasporto merci. È stato raggiunto l’accordo provvisorio il 5 novembre, propedeutico all’adozione finale del regolamento.
Abbiamo poi il regolamento sulla capacità ferroviaria, anch’esso pezzo fondamentale in un contesto di intermodalità, dove il trasporto merci speriamo potrà trovare maggiore flessibilità e maggiore spazio nell’allocazione delle tracce. L’accordo su questo regolamento è stato raggiunto il 18 novembre: quindi siamo oramai quasi al capolinea anche su questo progetto.
Abbiamo poi la direttiva pesi e dimensioni, su cui ci attendiamo di raggiungere un accordo al prossimo Consiglio trasporti a inizio dicembre, dove ci attendiamo l’adozione di un orientamento generale del Consiglio, vale a dire una posizione di compromesso del Consiglio. Quindi siamo a buon punto.
Ciò che resta fuori, è purtroppo la direttiva sul trasporto combinato che, come sapete, è l’unica normativa europea espressamente dedicata al sostegno dell’intermodalità. La revisione è molto attesa: si tratta di una direttiva molto vecchia del 1992, la cui proposta di revisione è stata già ritirata due volte.
La Commissione europea purtroppo nel programma di lavoro per il 2026 l’ha aggiunta all’elenco delle iniziative da ritirare. Non l’ha ancora ritirata per uno stallo sul negoziato sul testo della proposta di direttiva rivista. Confidiamo però che ciò non accada e che si possa recuperare questo tassello del pacchetto di riforme legislative che è indispensabile per avere una sana pianificazione urbanistica. Con questo, è stato descritto uno stato di avanzamento lavori del programma legislativo. Su questo programma legislativo si inseriranno risorse.
Quali risorse si inseriscono per finanziare il riequilibrio modale, il trasporto sostenibile e la logistica sostenibile, anche nella sua dimensione tridimensionale evidenziata dal Quaderno?
Abbiamo da un lato fondi a gestione diretta, quindi fondi direttamente allocati dal bilancio dell’Unione, e fondi nazionali. Nell’ambito dei fondi a gestione diretta della Commissione europea spicca fra tutti la Connecting Europe Facility, che finanzia l’ossatura infrastrutturale, le infrastrutture materiali e digitali, sulla rete TEN-T. Il Quaderno lo menziona spesso come leva essenziale per sviluppare le infrastrutture sia materiali che immateriali per la logistica avanzata, cosa che già sta facendo attraverso il finanziamento delle infrastrutture aeroportuali e cargo e della loro digitalizzazione, delle connessioni intermodali, dei sistemi digitali interoperabili, delle piattaforme come lo U-space, spazi come vertiporti e droni cargo, infrastrutture energetiche alternative. Pensiamo ai SAF, all’elettrico, all’idrogeno. Qual è il futuro del CEF oggi e cosa ci aspetta per il periodo post-2027? Nell’ambito della discussione aperta già dalla Commissione europea sul nuovo quadro finanziario pluriannale, la proposta della Commissione per il CEF 2028-2034 introduce elementi davvero utili per la logistica nei termini esposti dal Quaderno. In particolare, una maggiore attenzione alla digital backbone, investimenti per la resilienza delle infrastrutture e quindi anche al sostegno per le infrastrutture in dual use e maggiore flessibilità per modelli multimodali innovativi.
Credo che sia una finestra politica importante per integrare formalmente la logistica tridimensionale nelle priorità del prossimo ciclo finanziario europeo, ma sarà ancora più importante definirne il budget. L’attuale proposta prevede 80 miliardi di euro complessivi tra envelope energia ed envelope trasporti con 50/51 miliardi allocati all’envelope trasporti. La discussione è in corso e si prevede di poter adottare un orientamento generale in Consiglio probabilmente a metà dicembre, da confermarsi. Ma il CEF non è sicuramente l’unico strumento di sostegno diretto.
Non mi soffermo molto sugli strumenti che il Quaderno 33 evidenzia. I programmi menzionati anche all’interno del Quaderno sono molti e sono soprattutto incardinati nel settore della ricerca. In particolare, abbiamo strumenti per l’innovazione e la scalabilità di tecnologie innovative come Horizon Europe, lo European Innovation Council, la Joint Undertaking Sesar 3, che ritroviamo alla base di progetti che riguardano lo U-space, l’automazione, i droni cargo e tecnologie per la Space Logistics, affiancati ovviamente dal programma Spazio Europa e dai finanziamenti dell’Agenzia Spaziale Europea. Il tutto è accompagnato, per quanto riguarda la Space Logistics, da InvestEU e dalla Banca Europea degli Investimenti che vanno a sostegno della bancabilità di questi progetti. A breve, dal 2026, ci attendiamo anche un ulteriore strumento complementare che è quello del fondo Scaleup Europe, che la Commissione il 24 ottobre scorso ha anticipato verrà attivato nel 2026.
Ultimo fronte sul piano risorse, da non dimenticare, è una risorsa preziosissima, le entrate del sistema ETS che alimentano oggi il Fondo per l’Innovazione, che conta su un budget stimato di 40 miliardi da qui al 2030 e sostiene già oggi lo sviluppo di tecnologie deep clean e infrastrutture innovative a zero emissioni, net zero, per il trasporto, come ad esempio lo sviluppo dei SAF. Un fronte che qui si sta aprendo è quello dell’ETS2, che sarà pienamente operativo dal 2027 e si applicherà ai fornitori di combustibile nel settore degli edifici, ma soprattutto nel settore del trasporto stradale, prima esclusi del sistema dell’ETS. Le entrate dell’ETS2 andranno ad alimentare il Social Climate Fund. Gli Stati membri dovranno adottare dei piani nazionali che dovranno contenere misure specifiche per sostenere progetti di mobilità pulita, soprattutto urbana, per famiglie e piccole e medie imprese, quei soggetti vulnerabili, fragili, che probabilmente pagheranno per primi il prezzo dell’ETS2 in termini di aumento dei prezzi. Questi piani nazionali sono una piattaforma estremamente importante dove la logistica sostenibile potrà trovare, in base alla programmazione dei governi, interessanti opportunità di sostegno, soprattutto se pensiamo al contesto della mobilità urbana sostenibile. Ricordiamoci quale importanza ha attribuito la Commissione Europea alla logistica sostenibile nel quadro per la mobilità sostenibile urbana uscito nel 2021, dove si parlava anche di fare leva e di spingere molto sui Sustainable Urban Logistics Plans.
Quindi i fondi diretti, assieme a questi cofinanziamenti nazionali anche del Social Climate Fund, sono tutte risorse che si affiancheranno alle risorse che poi ciascuno Stato deciderà di allocare sulla base del proprio bilancio nazionale.
E qui arriviamo al terzo punto, al terzo pilastro: le regole della concorrenza. Ai fondi diretti gestiti direttamente dall’Unione non si applicano le regole della concorrenza che invece sono necessarie laddove deve essere garantito un level playing field a livello di Stati membri e quindi di buoni rapporti tra i condomini del grande condominio europeo. Quindi è necessario che i bilanci nazionali su cui ciascuno Stato membro ha piena potestà possano essere utilizzati in modo tale da non creare barriere all’interno dello spazio europeo. Ed ecco quali sono le novità che ci aspettano nell’ambito di queste regole di concorrenza e degli aiuti di Stato, cioè di come utilizzare l’incentivo nazionale in modo non distorsivo. La prima grande novità in arrivo, soprattutto per il settore della logistica, è la prossima adozione di un pacchetto di regole sugli aiuti di Stato per il trasporto terrestre e multimodale, che entrerà in vigore nei primi mesi del 2026 e sostituirà a pieno titolo le attuali linee guida per il trasporto ferroviario, che risalgono al 2008. Quindi c’era evidentemente una necessità di aggiornamento.
Tre grandi innovazioni che questo pacchetto apporta sono figlie, tra l’altro, della strategia per la mobilità sostenibile e intelligente, tant’è che ne erano un tassello dell’action plan.
Tre grandi novità. Prima novità, una visione fortemente multimodale che sostituisce un approccio unimodale solamente legato al ferroviario, come sostenibilità solo ferroviaria. Si passa quindi ad un concetto di trasporto sostenibile la cui definizione incorpora l’intermodalità come fattore abilitante della sostenibilità, e questa è l’innovazione più dirompente.
Seconda grande novità, si passa da una visione orientata al sostegno dell’offerta di trasporto sostenibile al sostegno della domanda. Una visione quindi che considera più efficace sostenere l’organizzatore del trasporto, e cioè chi decide dove mettere la merce. L’operatore della logistica, quindi, in quanto organizzatore del trasporto diventa beneficiario a pieno titolo tanto quanto i vettori del trasporto, se non addirittura leva più efficace per la sostenibilità.
E in terzo luogo, la grande novità, si amplia e si aggiorna il novero degli strumenti d’incentivo. Prima limitato e tarato sul solo ferroviario, oggi si amplia aggiungendo strumenti per il finanziamento dei costi operativi dell’intermodalità, che sicuramente anche a causa delle maggiori rotture di carico costa molto più dell’unimodale. Strumenti che conosciamo molto bene, come quello del Ferrobonus, verranno potenziati e verranno accompagnati da nuovi strumenti, come il finanziamento dell’avvio di nuovi collegamenti tra terminal multimodali merci. Lato investimenti, la novità più dirompente è la revisione del concetto di interoperabilità in chiave fortemente digitale. Le regole attuali, quelle delle linee guida ferroviarie che verranno sostituite da queste nuove linee guida, da questo pacchetto di regole multimodali, consentono investimenti nella interoperabilità oggi limitata al solo trasporto ferroviario e quindi essenzialmente all’ERTMS.
Ora invece l’intermodalità viene riletta come garanzia del mantenimento di flussi ininterrotti di traffico, merci o passeggeri, tra reti e tra modi di trasporto, aprendo quindi al sostegno pubblico della digitalizzazione funzionale e applicata alla multimodalità fino al 50%: pensiamo ai sistemi multimodali di identificazione e tracciamento della merce, alle piattaforme intermodali di scambio dati ma anche alla digitalizzazione funzionale alla ottimizzazione dei percorsi e alla razionalizzazione del traffico merci finanziabile fino al 30%. Si amplia poi la possibilità di finanziare terminal ferroviari e per la navigazione interna, ma soprattutto terminal multimodali anche negli aeroporti, fino al 50% dei costi di investimento, assieme alla possibilità di finanziare l’acquisto di attrezzature per l’intermodalità fino al 40%. Tutto questo, accompagnato da una grande semplificazione procedurale che consentirà alle autorità di mettere a terra le misure senza attendere l’ok preventivo della Commissione europea, grazie all’introduzione di un regolamento, il TBER, Transport Block Exemption Regulation, che esonererà gli Stati e le autorità dall’obbligo della notifica preventiva alla Commissione europea. Questo per quanto riguarda il trasporto terrestre e multimodale.
Novità per quanto riguarda il trasporto aereo, perché si parla di cargo aereo nel Quaderno. Ebbene, grosse novità sono in attesa. Nell’ambito delle regole degli aiuti di Stato per il settore aviation è già stata aperta dalla Commissione Europea la revisione delle linee guida oggi in vigore per il finanziamento delle infrastrutture aeroportuali., le linee guida del 2014 per finanziare gli aeroporti regionali. Sono regole che sono fortemente e principalmente pensate per mirare il problema della mobilità, della congestione e dello sviluppo regionale. Quindi fortemente improntate al trasporto passeggeri, tant’è che il finanziamento degli aeroporti oggi – aeroporti misti, cargo e passeggeri – è limitato ad una quota merci che non deve superare le 200.000 tonnellate nel biennio precedente e successivo al finanziamento.
Ma la definizione di infrastruttura aeroportuale lascia già oggi spazio ad investimenti per l’integrazione dello U-space, sia attraverso infrastrutture immateriali, quelle digitali per l’Air Traffic Management e lo U-space, ma anche materiali come i vertiporti, i sensori, corridoi gestiti e condivisi tra la parte passeggeri e la parte U-space, proprio perché l’infrastruttura aeroportuale è definita come infrastruttura e impianti per fornire servizi aeroportuali alle compagnie aeree e ai vari fornitori di servizi sia passeggeri che merci. Una definizione che può lasciare spazio a interpretazioni o comunque a rivisitazioni in chiave più funzionale alla logistica. Nel corso del 2026 la discussione verrà aperta con proposte di revisione concrete da parte della Commissione Europea per la revisione di queste regole, e sarà sicuramente anche questa, ritengo, una buona occasione per valorizzare la dimensione cargo e U-space e per superare la visione oggi limitata agli obiettivi elencati prima – mobilità, sviluppo regionale e superamento della congestione -, circoscritti all’ambito passeggeri. Quindi ci sono prospettive, partecipando a questa consultazione, di poter allargare queste regole anche in termini di mobilità sostenibile nel settore merci.
Ultimo accenno, che cosa si può fare nel contesto dei droni?
Queste regole, per quanto riguarda l’aviation, riguardano l’infrastruttura aeroportuale e non riguardano, se non in minima parte, le compagnie aeree. Quindi non riguardano il drone, gli aircraft in sé. Sappiamo che i droni sono una tecnologia sviluppatasi molto di recente. Solo nel 2018 sono stati ufficialmente integrati nel regolamento, il Basic Regulation, che stabilisce le norme europee per l’aviazione civile. La strategia più aggiornata era del 2022, quella della drone strategy della Commissione Europea. Se oggi vogliamo finanziare i droni, abbiamo, come evidenziato nel Quaderno, sicuramente molti strumenti sul piano della ricerca e dell’innovazione che finanziano progetti e che mirano a rendere scalabile e commerciale questa ricerca-innovazione, e sono appunto strumenti anche oggi, dal punto di vista degli aiuti di Stato, che sono tarati sul mondo ricerca-innovazione. Una prospettiva che potrebbe essere esplorata è sicuramente quella di considerare il drone come veicolo funzionale alla sostenibilità.
Oggi esistono regole sugli aiuti di Stato per rinnovare i parchi di veicoli e acquistare veicoli puliti. E sono regole che consentono appunto di finanziare il sovraccosto del veicolo pulito rispetto al veicolo tradizionale, fino al 60% ad esempio per una piccola impresa. Ma il drone non rientra nella definizione del veicolo pulito, nelle regole che oggi esistono, pur essendo a pieno titolo un veicolo, perché oltre che essere nave, treno o veicolo stradale, veicolo è anche considerato l’aircraft e quindi l’aeromobile. Semplicemente, il drone è un unmanned aircraft.
Si tratta quindi di esplorare nella revisione che è stata già aperta dalla Commissione europea del Regolamento generale sugli aiuti di Stato in esenzione da notifica, il cosiddetto General Block Exemption Regulation, che contiene anche questo pezzo di regole dedicate al finanziamento dell’acquisto dei veicoli puliti. Si tratta di esplorare in che modo queste regole, oggi esistenti nella definizione di veicolo pulito, possano essere ampliate per includervi anche queste nuove tecnologie, nel momento in cui diventeranno appunto funzionali, cioè pronte al deployment. È una piattaforma, anche questa, che si apre con il prossimo anno.
Riassumendo, questo è sicuramente un momento cruciale.
Abbiamo visto la riforma, il Greening Freight Package, che si sta concludendo. Speriamo che non ci sia il pezzo mancante del trasporto combinato. Quindi l’infrastruttura normativa regolatoria si sta concludendo e sarà pronta.
Il nuovo quadro finanziario pluriennale sta definendo i budget dei pacchetti dei vari programmi che finanziano la realizzazione del trasporto sostenibile e della logistica sostenibile.
Le regole di concorrenza si stanno rivedendo, sono regole che devono essere per loro natura aggiornate per stare al passo con il mercato. Quest’ultima finestra è fondamentale, un cantiere che sarà aperto sostanzialmente tra questo e il prossimo anno. È necessario conoscere le regole per poter seguire i processi, partecipare e influire sulla definizione delle nuove regole. Concludo quindi con un invito a partecipare a questi processi.
È necessario partecipare da parte dei governi e quindi delle autorità pubbliche, ma soprattutto da parte del settore, perché la definizione delle nuove regole non può prescindere dal contributo del settore, che è effettivamente il braccio operativo che rende poi possibili e raggiungibili gli obiettivi comuni dell’Italia e dell’Unione Europea. Ed è doveroso da parte delle autorità pubbliche e dell’Unione Europea ascoltare il settore, ma è doveroso anche per il settore, nel proprio interesse, partecipare a questi processi. Con questo appello alla partecipazione alle consultazioni sulla revisione di queste regole, concludo rassicurando operatori e autorità che la Rappresentanza Permanente è sempre a fianco e a sostegno della partecipazione strutturata a queste consultazioni per sostenere la posizione nazionale nel dialogo europeo.
